Planteamiento del problema

La Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, carece de un órgano legislativo permanente que permita legislar en materia de trata de personas, así como establecer la coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios para atender y prevenir este delito.  

Argumentación

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al Congreso de la Unión en su Artículo 73, Fracción XXI, para expedir leyes generales en materia de trata de personas, que establezcan, como mínimo, los tipos penales y sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios.

 

El Honorable Congreso de la Unión se entiende, se conforma por dos cámaras legislativas: la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados. Sin embargo, la única cámara legislativa que cuenta con una Comisión Ordinaria Contra la Trata de Personas, es el Senado de la República, creada en esta LXII Legislatura mediante acuerdo parlamentario de fecha 27 de septiembre de 2012, “con el objetivo de cumplir con la importante labor legislativa de perfeccionar el marco jurídico sobre el tema, revisar la política exterior que tenga relación directa, así como impulsar políticas públicas integrales, desde la perspectiva de otras materias como: salud, educación, migración, justicia, seguridad pública, equidad de género, etc., que permitan erradicar este terrible crimen”.

 

Como uno de los primeros resultados de la Comisión Ordinaria Contra la Trata de Personas en el Senado de la República, se acordó la creación de la “Conferencia Nacional de Legisladoras y Legisladores Contra la Trata de Personas”, cuyo objetivo principal es “reafirmar la voluntad política para fortalecer la coordinación y corresponsabilidad permanente entre legisladoras y legisladores federales, estatales y asambleístas e impulsar la armonización legislativa nacional en materia de trata de personas, así como la creación e instrumentación de políticas públicas integrales que contribuyan a la prevención, atención, combate, sanción y erradicación del delito de trata de personas[1].

 

El hecho de que la Cámara de Diputados carezca de una Comisión Ordinaria contra la Trata de Personas, coloca a este órgano legislativo en una situación inequitativa y desventajosa para legislar en la materia, dado que su inclusión para tratar este tema frente al resto de los poderes de la unión, e incluso frente a su colegisladora, ha sido a través de la figura de Comisión Especial; pese a la problemática que se ha incrementado de manera gradual durante los últimos años en México y a pesar de que la población mayormente afectada por este delito se compone por mujeres jóvenes y personas menores de edad.

 

La dificultad que implican los trabajos legislativos con una Comisión Ordinaria en el Senado de la República y una Comisión Especial en la Cámara de Diputados, limita el impacto social de las decisiones parlamentarias para abordar un tema tan complejo como lo es el delito de trata de personas; mucho más cuando en la mayoría de los congresos estatales sí tienen comisiones ordinarias especializadas en atender esta problemática.

 

La presencia e intervención del H. Congreso de la Unión sobre la trata de personas frente a organismos nacionales e internacionales especializados en el tema, estará siempre incompleta de no contar con una comisión ordinaria en la Cámara de Diputados.

 

De acuerdo con el Artículo 42 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las comisiones especiales solo existirán cuando se estimen necesarias y para asuntos específicos. Su vigencia está determinada por el lapso en que se haya agotado su objeto o del final de la legislatura en la que fue creada, por lo que sus facultades y atribuciones se encuentran demasiado limitadas para la actividad parlamentaria e incluso, para la dictaminación de iniciativas o asuntos directamente relacionados con los temas para los que fueron creadas.

 

En el caso de la Cámara de Diputados, se han creado dos Comisiones Especiales de Lucha contra la Trata de Personas:

 

1. LXI Legislatura, del 10 de diciembre de 2009 al 31de agosto de 2012; y

2. LXII Legislatura, del  24 de diciembre de 2012 al 31 de agosto de 2015.  

 

Durante ambos periodos, se abrogó la Ley para prevenir y sancionar la Trata de Personas (emitida en el año 2007), y se expidió la Ley General para prevenir, sancionar y erradicar los Delitos en materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de Estos Delitos (junio 2012); así como diversas reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, del Código Federal de Procedimientos Penales, del Código Penal Federal, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley de la Policía Federal y de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

 

En todo ese proceso legislativo, las comisiones especiales no tuvieron el peso necesario para incidir de manera efectiva en las reformas y adiciones a dichos ordenamientos. Las Comisiones Unidas de Justicia y Derechos Humanos tanto de la Cámara de Senadores, como de la Cámara de Diputados, fueron las comisiones dictaminadoras, lo que limitó de alguna manera el nivel de especialización y conocimiento sobre el delito de trata de personas.

 

Al día de hoy, existen demasiadas observaciones tanto de organizaciones de la sociedad civil, como de instituciones públicas especializadas en el tema, que exigen la modificación de esta última ley en materia de trata de personas para facilitar su aplicación, seguimiento y evaluación en la realidad social. Por ello, es de resaltar la necesidad de que la Cámara de Diputados cuente con una Comisión Ordinaria de Lucha contra la Trata de Personas: 

 

La Trata de Personas se define como “Toda acción u omisión dolosa de una o varias personas para captar, enganchar, transportar, transferir, retener, entregar, recibir o alojar a una o varias personas con fines de explotación[2]”.

 

A su vez, se entiende por explotación de una persona: la esclavitud, la condición de siervo, la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual; la explotación laboral, el trabajo o servicios forzados, la mendicidad forzosa, la utilización de personas menores de dieciocho años en actividades delictivas, la adopción ilegal de personas menores de dieciocho años, el matrimonio forzoso o servil, el tráfico de órganos, tejidos y células de seres humanos vivos, y la experimentación biomédica ilícita en seres humanos.

 

De acuerdo con el “Diagnóstico de las Condiciones de Vulnerabilidad que Propician la Trata de Personas en México”, elaborado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el Centro de Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social (CEIDAS), México es el segundo país que más víctimas de trata provee a Estados Unidos, superado únicamente por Tailandia[3].

 

Según este diagnóstico, el entorno de violencia cada vez más generalizado en nuestro país a causa del crimen organizado, es propicio para la trata de personas y en particular, de menores, como el segundo negocio ilícito más redituable para la delincuencia organizada, sólo por debajo del narcotráfico y por encima del tráfico de armas.

 

Del mismo estudio se desprende que cerca de 12 millones de personas son víctimas de trata, de las cuales 79% son utilizadas para explotación sexual, 3% extracción de órganos y 18 % explotación laboral; de acuerdo a cifras del INEGI, de 3.6 millones de personas, el 31% son menores de edad, con edades entre 5 y 17 años, y 70%  personas migrantes e indígenas obligados a realizar trabajos peligrosos para su seguridad, salud y moral en condiciones de trata.

 

En México, de los 31 estados, 28 de ellos y el Distrito Federal tienen en su orden jurídico considerado a la trata de personas como tipo penal, de ellos sólo 13 estados cuentan con una ley especial que prevé protección a las víctimas y cuatro estados no tienen tipificado este delito en sus códigos penales, ni cuentan con la Ley especial.

 

Los principales estados de la República Mexicana y rutas de redes de tratantes de personas que destacan son: Chiapas, Tlaxcala, Puebla, Veracruz, Tijuana, Ciudad Juárez, Distrito Federal y Oaxaca.

 

Cifras del Observatorio Latinoamericano sobre la Trata y Tráfico de Personas destacan que en México al menos 70 mil menores son víctimas de trata y que 80 por ciento de menores dedicados a la explotación sexual tienen entre 10 y 14 años.

 

Por otra parte, organizaciones del Sistema de las Naciones Unidas como ONU Mujeres, la Organización Internacional del Trabajo y Unicef México, informaron que de acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) correspondientes a 2011, el trabajo infantil en México asciende a más de tres millones de niños, niñas y adolescentes, de los cuales 882,778 son menores de 14 años y laboran más de 35 horas semanales. Para ese mismo año existían 124,308 niños y niñas empleados domésticos en casa de terceros, de los cuales 80% son mujeres.

 

Los riesgos vinculados al trabajo infantil en labores domésticas, van desde jornadas laborales largas, violencia física, trato humillante, violencia física o verbal hasta abuso sexual.

 

Estos y otros temas como de armonización legislativa en materia de trata de personas, tienen que ser atendidos por una Comisión Ordinaria que trascienda a los tres años que marcan la vigencia de las distintas legislaturas. El delito de trata de personas en México no es un tema que se pueda resolver en corto plazo; se requiere de un trabajo legislativo permanente que se vaya adecuando a las nuevas exigencias de la sociedad y que atienda de manera multifactorial y multidisciplinaria las posibles alternativas para su atención y erradicación.

 

Entre los instrumentos legislativos internacionales más importantes a los que se tiene que dar seguimiento permanente se encuentran:

 

  • La Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional y uno de sus Protocolos Complementarios;

 

  • El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Nueva York, 15 de noviembre de 2000);

 

  • Convención Internacional para la Represión de la Trata de Mujeres y Menores (Ginebra, septiembre 1921);

 

  • Convención sobre los Derechos del Niño (Nueva York, noviembre de 1989); y

 

  • Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños (Protocolo de Palermo).

 

En este sentido, las Comisiones Especiales de Lucha contra la Trata de Personas que se han creado en la Cámara de Diputados, propusieron algunas líneas de trabajo que no se agotan en tres o seis años, se trata de tareas y objetivos que sólo se pueden cumplir con un trabajo arduo y permanente, como por ejemplo:   

  • Reformar la legislación de manera integral para atender y resolver de forma eficaz, la problemática de la trata de personas.
  • Elaborar un diagnóstico anual de la situación que guarda el delito de la trata de personas en el país para realizar una eficaz recopilación de datos.
  • Elaborar protocolos de investigación y atención a víctimas del delito de trata de personas.
  • Legislar para que las víctimas de trata tengan protección y atención adecuada.
  • Aumentar la colaboración con las Organizaciones No Gubernamentales para prestar atención y asistencia a las víctimas.
  • Legislar para lograr la capacitación permanente sobre la trata de personas, la identificación y el trato de las víctimas, para agentes de policía, agentes de inmigración, inspectores del trabajo, fiscales, jueces, asistentes sociales y demás empleados de gobierno vinculados con la problemática.
  • Mejorar los mecanismos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y locales para atender la problemática.
  • Garantizar mediante la legislación federal adecuada, el acceso a la justicia para las víctimas de trata de personas.

Por último, pero no menos importante, otro de los argumentos que refuerzan la necesidad de que la Cámara de Diputados cuente con una Comisión Ordinaria contra la Trata de Personas, es que pasado el 21 de mayo del año en curso, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declaró inválidas las modificaciones que en materia de secuestro y trata de personas llevaron a cabo los congresos locales de cuatro estados de la República en sus respectivos códigos penales.

 

El fundamento sustancial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es que sólo el congreso federal puede legislar en materia de secuestro y trata de personas, para efecto de establecer sanciones, agravantes y tipificación de ambos delitos.

 

El criterio jurídico derivó al resolverse cuatro acciones de inconstitucionalidad presentadas por la Procuraduría General de la República contra las legislaturas locales y el gobierno de los estados de Aguascalientes, Colima, Baja California Sur y Coahuila.

 

Motivos por los cuales se hace aún más necesaria la existencia de una Comisión Ordinaria contra la Trata de Personas en la Cámara de Diputados, como parte del Congreso Federal y de los Poderes de la Unión.

 

Fundamento Legal

Por lo anterior expuesto y fundado, la suscrita, diputada federal Crystal Tovar Aragón, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 6, numeral I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, me permito someter a la consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto:

Por el que se adiciona la fracción XII del numeral 2, del Artículo 39, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, recorriéndose en orden creciente las fracciones XIII a LIII subsiguientes, para crear la Comisión Contra la Trata de Personas, para quedar como sigue:

Artículo Único. Se adiciona la fracción XII del numeral 2, del Artículo 39, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, recorriéndose en orden creciente las fracciones XIII a LIII subsiguientes, para quedar como sigue:

ARTÍCULO 39.

1. …

2. …

I. a XI. …

XII. Contra la Trata de Personas;

XIII. Cultura y Cinematografía;

XIV. Defensa Nacional;

XV. Deporte;

XVI. Derechos de la Niñez;

XVII. Derechos Humanos;

XVIII. Desarrollo Metropolitano;

XIX. Desarrollo Municipal;

XX. Desarrollo Rural;

XXI. Desarrollo Social;

XXII. Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial;

XXIII. Economía;

XXIV. Educación Pública y Servicios Educativos;

XXV. Energía;

XXVI. Fomento Cooperativo y Economía Social;

XXVII. Fortalecimiento al Federalismo;

XXVIII. Ganadería;

XXIX. Gobernación;

XXX. Hacienda y Crédito Público;

XXXI. Igualdad de Género;

XXXII. Infraestructura;

XXXIII. Justicia;

XXXIV. Juventud;

XXXV. Marina;

XXXVI. Medio Ambiente y Recursos Naturales;

XXXVII. Pesca;

XXXVIII. Población;

XXXIX. Presupuesto y Cuenta Pública;

XL. Protección Civil;

XLI. Puntos Constitucionales;

XLII. Radio y Televisión;

XLIII. Recursos Hidráulicos;

XLIV. Reforma Agraria;

XLV. Relaciones Exteriores;

XLVI. Salud;

XLVII. Seguridad Pública;

XLVIII. Seguridad Social;

XLIX. Trabajo y Previsión Social;

L. Transparencia y Anticorrupción;

LI. Transportes;

LII. Turismo, y

LIII. Vivienda.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La Comisión contra la Trata de Personas utilizará para el ejercicio de sus funciones y facultades, el presupuesto asignado a la Comisión Especial de Lucha contra la Trata de Personas, para el ejercicio.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 3 de septiembre de 2013.



[1]Acuerdo para la creación de la Conferencia Nacional de Legisladoras y Legisladores contra la Trata de Personas. 22 de abril de 2013. http://www.senado.gob.mx/comisiones/trata_personas/docs/conferencia_acuerdo.pdf

[2] Artículo 10 de la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la protección y asistencia a las víctimas de estos delitos.

[3] Informe del año 2009. http://www.inmujeres.gob.mx/images/stories/trata/fuente/1diagnostico.pdf